近年来，广元市食品安全工作在各级政府强有力的领导下，食品安全各监管部门牢记全心全意为人民服务的宗旨，通过综合协调，分段监管，实现了广元食品安全形势基本趋于好转，无重大食品安全事故发生。但是，食品安全工作不是“零”风险。从阜阳劣质奶粉、“苏丹红”辣酱、石蜡火锅底料、瘦肉精、毒大米、红心鸭蛋、三聚氰胺奶粉等事件来看，我国进入食品安全事件频发期。我市连续几年来发生的学校群体性食源性疾病事件，也给全市食品安全工作敲响了警钟。深究其因，既有种养户只顾眼前利益、滥用高毒药物所致，也有“黑心”商贩惟利是图、掺毒造假使然，既折射出一部分食品生产经营者道德滑坡、诚信失范，同时也反映出监管工作的缺失和制度的不落实、体制的不健全。为此，笔者就食品安全监管工作中存在的问题和对策进行了深刻反思，大胆探索。

一、食品安全工作存在的问题及成因

（一）经济基础脆弱是导致食品安全监管难的瓶颈

据2007年底食品安全基本情况调查统计：全市仅有无公害农产品基地893000亩，绿色农产品基地50000亩，有机农产品基地7650亩；生猪出栏458万头、存栏282万头；水产品养殖面积211080亩，其中已认证无公害水产品面积96000亩；全市共有各类食品生产企业601家，规模以上企业21家，通过QS认证企业147家，10人以下小作坊454家；食品经营单位7728家，其中批发市场117家、集贸市场3076家、超市180家、食杂店2277家，从业人员50971人；餐饮业总数6142户，其中集体食堂（含学校）1249户、食品摊贩3821户，取得量化分级管理A级12家、B级82家、C级2218家。从以上数据反映出，我市农产品资源处于较为原始的生产加工过程，食品工业发展规模小，产值低，附加值少，分散低水平的“五小”食品生产、加工、经营企业占据很大空间，给食品安全监管带来较大的难度。

（二）从农田到餐桌各环节缺乏有效监管

一是食品源头污染未根除，食品质量难保证。我市的种、养殖主要是以散户为主，对无公害粮食、蔬菜、水果、畜禽产品、水产品标准化生产技术还没有完全掌握，大多依赖过去的老经验、老办法，有的为降低防治病虫害成本，便违法违规使用高毒、高残留农药，食品源头污染很难杜绝。

二是食品生产加工规模企业少，家庭作坊式企业占据空间，制假售假现象屡禁不止。我市大型食品生产加工企业比较少，为家庭作坊式食品加工企业提供了生存空间，几乎所有的家庭作坊式加工业基础条件较差，工艺落后，技术水平参差不齐，对所生产的食品不能自检，质量无法保障，制假售假现象屡禁不止，加之造假者大都比较分散隐蔽，有的还经常转移地点，打而不绝，给食品安全执法带来难度。

三是食品流通环节在管理上存在漏洞。在食品安全联合执法检查中发现：边远农村和城乡结合部，食品经营条件差，缺乏必要的防潮、防水、防鼠、防虫设施，绝大部分经营者没有索证索票的意识。经营管理手段落后，销售“三无”产品（无厂名、厂址、生产日期）、过期、变质、霉烂食品的现象比较突出，卤制品违规添加着色剂、防腐剂等化学物质较为普遍，儿童食品和饮料、糕点尤其严重。由于这些地方食品安全监管半径大，日常监管周期长，食品质量难保证。

四是餐饮食堂的食品安全不容乐观。近两年来，我市以创建国家卫生城及旅游城市为契机，加大了对城镇小餐馆、露天摊贩的整治，取缔了部分卫生条件较差的食堂、餐馆，但是食品隐患仍然存在，部分餐饮食堂卫生条件达不到要求，消毒设施和防蝇、防尘、防鼠措施不够完善；部分单位使用的食品原料问题较多；食品从业人员流动现象严重、健康证不全，食品卫生出现反弹现象。

五是畜禽屠宰管理问题比较突出。近年来，我市定点屠宰工作得到了有效规范，但城乡结合部和农村的牛羊禽私屠乱宰现象仍较严重，大多是自发形成的手工作坊，设施落后，条件差，产品质量得不到保障。从监督检查情况看，连续三年，我市几乎每年均要查处一起销售病死猪肉案。目前法律法规对牛羊禽屠宰和牛羊禽产品质量管理尚无具体规定，在屠宰经营主体的资格审查、屠宰场点的设置、牛羊禽屠宰和牛羊禽产品检验检疫以及违法违规行为处置方面，尚未建立有效的监督管理机制。

六是农贸、集贸市场管理亟待加强。目前，集贸市场主要由乡镇工商所和所在地的村委会管理。集贸市场流动的小摊小贩数量多，流动快，一旦发生食品安全事故，很难找出事故发生的真正原因。由于没有相应的市场准入制度和检验检测手段，又给造假、售假者提供可乘之机。同时，大部分肉类、熟食、糕点等露天经营，现场制作，污染严重，很难达到卫生标准。

（三）食品安全检验检测资源分散，信息资源未整合共享，缺乏风险评估能力

虽然我市现行的检验检测机构在各自的职责范围内都履行了职责，完成了部门下达的食品安全抽检任务。但是，各部门均是站在部门的角度下达抽检任务，食品抽检品种受到局限，对全市食品安全宏观调控差，对高风险食品控制能力弱。同时，各部门的检测信息资源没有整合共享，食品安全综合监管部门对食品质量监控、信息的综合利用及统一发布工作处于原始阶段。

（四）食品安全监管体制及法律法规存在许多弊端

由于法律和监管体制不和谐的原因，食品安全综合监管、组织协调处于尴尬、被动局面。一是综合监管有责无权。目前，食品药品监管部门按照国务院的决定，虽然负有对食品安全综合监管的责任，但无直接对食品市场监督的权力。二是组织协调有权无威。尽管食品药品监管部门担当了政府在食品安全方面的“抓手”和参谋作用，但由于这种“权力”主要依靠政府行政授意，而不是法律授权，所以工作中往往出现组织难、协调更难的境况。三是依法组织查处重大事故于法无据。虽然目前涉及食品安全方面的法律有《食品卫生法》、《产品质量法》、《农产品质量安全法》等，但都有其明确的执法主体。作为新组建的食品药品监管机构，我国尚无任何一部法律赋予其履行对食品安全执法主体的职能。而新修订的《食品安全法》又尚未出台，新一轮的机构改革已经开始，食品安全监管将面临着新的更严峻的考验。四是各监管环节之间存在脱节现象。现行的食品安全监管实行的是“分段管理为主，品种管理为辅，综合监管与具体监管并存、多个部门共同管理”的监管模式，虽然“从田间到餐桌”的每个环节都有“重兵防守”，但食品安全涉及的链条长、环节多，各环节之间、部门与部门之间沟通、协调在一定程度上存在困难，这就不可避免地出现 “多龙治水”现象，不仅增加了监管执法成本，还造成监管边缘出现盲点。五是食品安全监管队伍有待加强。

二、加强食品安全监管工作的建议与对策

“民以食为天，食以安为先”，食品安全是一项长期性、复杂性、艰巨性的工作，是一项社会系统工程。要做好食品安全工作，确保经济发展，社会稳定，人民安居乐业，必须建立食品安全长效监管机制，努力创新“四项机制”，建立“六大体系”。

（一）创新四项工作机制，强化食品安全监管责任

一是完善协调机制。建立食品安全监管日常机构，加强食品安全工作的领导与协调，充分发挥牵头组织、协调指导、监督考核、督查暗访等职能。完善监管例会、联合执法、信息发布、投诉受理、绩效考核等各项制度，建立全市统一、权威、高效、协调联动的食品安全综合监管领导机制。认真组织实施、督导落实食品安全协调委员会的各项决策。

二是建立监管机制。进一步强化属地管理责任制。落实各级政府对食品安全负总责的机制，明确责任分工，强化环节监管，真正成为全面抓好食品安全工作的监管主体；落实部门责任，按照职能划分，理顺各部门监管职责，明确各部门的目标任务，严格落实首问责任制、限时办结制、责任追究制；强化企业主体责任和企业法人为食品安全第一责任人的意识。

三是创新诚信机制。诚信是市场经济的灵魂，是产业发展的基础。建立以质量和信誉为核心的食品安全诚信管理机制，是保障食品安全的治本之策，是食品产业做大、做强、做优的重要举措。按照“政府指导、市场运作、以点带面、分类指导”的原则，加快推进全市食品安全诚信体系进程，实现优胜劣汰的动态管理机制。

四是深化考核机制。完善食品安全监管目标责任制和综合评价、绩效考核的管理体系，建立量化考核和绩效评估标准，把效能建设融入食品安全日常监管之中，加强日常督查。

（二）建立六大监管体系，构筑食品安全监管防线

一是建立健全食品安全准入体系。大力推广“公司+基地+农户”等种养模式，实现从“源头”上对食品安全的有效控制。深入开展农（兽）药及农（兽）药残留、畜产品违禁药物滥用、水产品药物残留专项整治工作，普及农民科学用药、合理施肥的知识，逐步解决食品源头污染问题。狠抓食品生产加工环节的整治，彻底解决无证生产经营的问题。对于达不到条件的食品加工企业坚决予以取缔。推进农村“四进”工程（即超市进乡镇、放心店进农村、检验检疫进市场、“12315”和“12365”进农村）和饭店、学校食堂食品卫生监督量化分级管理，进一步加强农村流通、消费领域的食品安全监管，努力构建质量保证、服务快捷的现代食品流通网络。

二是建立健全食品安全风险评估预警体系。充分发挥食品安全网作用，加强食品安全信息的资源整合、高效传递、综合利用。进一步发挥市食品安全危害分析和风险评估专家队伍的作用，对食品安全状况定期进行综合风险评估，力争做到食品安全问题早发现、早预防、早整治、早解决，增强抗风险能力。

三是建立健全食品安全检验检测体系。建立全市统一的监测责任分工、监督抽查计划和检测信息协调通报制度，明确各部门检测职责范围，统筹安排检测计划任务、检测资金，实现检测资源梯次互动，检测资源全面共享，避免重复检测和为了完成任务的检测。

四是建立健全食品安全教育体系。充分利用“食品安全宣传周”、“3.15”消费者权益日、农村赶场日等时机，深入开展食品安全进农村、进社区、进学校等活动，普及食品安全法律法规和科学常识，提高人民群众自我保护能力，营造人人关注食品安全的社会氛围。加大农药、兽药、化肥安全使用的宣传力度，提高农民的安全用药意识。切实把《农产品质量法》、《产品质量法》、《食品安全法》的宣传贯彻纳入“五五普法”重要内容，加强农村食品生产、经营、餐饮、小作坊等食品从业人员的食品安全教育，提高法制意识和自律意识。

五是建立健全食品安全应急处置体系。完善食品安全预案，适时开展食品安全突发事件应急处置演练；逐步完善预防和处置突发事件的物质、技术和人力资源的储备；健全突发事件时限报告、响应程序和控制消除措施，实现对食品安全突发事件的快速反应、科学决策、果断处置。

六是建立健全食品安全基层监督体系。以建立健全各级政府、基层组织和各有关部门的监管责任制和责任追究制为核心，构建纵向到底、横向到边、职责明确、定员定责的基层食品安全监管责任体系。加强质监、工商、卫生、食品药品监管等部门的基层执法机构建设，完善农村食品安全监管体系，在乡镇设立食品安全综合监督机构，在乡镇政府的领导和上级食品安全监管部门的指导下，全面负责本乡镇食品安全监管工作。加强基层食品安全监管队伍建设，逐步建立乡镇有监管机构、村有监督员的农村基层食品监管网络。