为了认真搞好行政执法监督工作，掌握全市行政处罚案件办理情况，巴中食品药品监督管理局政策法规科历时一个月，对全市2008年度市局和各县（区）局查处的一般程序案件进行了评查，重点从行政处罚实施主体、证据固定、适用法条、程序、案卷制作等五个方面进行了检查。总的看来，全系统行政执法案卷质量较以前有了明显提高，但通过评查也发现存在不少的问题。下面就结合日常工作中对案卷审核的情况，就执法文书制作存在的问题及建议谈点自己的看法。

一、案件办理情况

（一）案件数量。

全市1—8月总共办理案件数552件, 一般程序181件，简易程序371件，其中：市局22件，均为一般程序，结案8件，结案率36%；巴州局162件，其中一般程序76件，结案73件，结案率96%，简易程序86件；通江局253件，其中一般程序23件，结案23件，结案率100%，简易程序230件；平昌局79件，其中一般程序26件，结案22件，结案率85%，简易程序53件；南江局236件，其中一般程序34件，结案24件，结案率71%，简易程序202件。

（二）涉案单位。

案件总数552件，当场处罚未分类，在181件一般程序案件中，生产企业1件，占案件总数的0.005%，药品经营企业102件，占案件总数的56%；使用单位76件，占案件总数42%；自然人2件，占案件总数的0.01%。

二、案件评查情况

（一）抽查数量。

全市一般程序案件181件，抽查101件，抽查率56%，其中：市局18件；巴州局10件；通江局23件；平昌局26件；南江局24件。

（二）案卷显示存在的问题。

自局新班子提出“严格执法、依法行政”的要求以来，市、县（区）局的执法案卷无论是形式的完整规范，还是内容的准确合法都有了较大的进步。市局、县（区）局行政处罚实施主体全部合法。但由于对据以行政执法的有关法律、法规、规章，药械的相关知识的理解，以及执法技能的掌握程度不同，一些基层局在执法文书的制作中还存在一些问题。归纳如下：

1、违法事实描述不清。案卷中对违法事实的描述不完整、不准确、不客观，表现在：一是描述过于简单。对违法事实的描述缺乏违法时间、地点、过程、结果、涉案药械的名称、规格、数量、货值、违法所得等基本要素。二是描述使用结论性语言。对违法事实没有进行客观描述，而是过多使用结论性语言。比如对无证经营的现场检查笔录中，没有详细记载相对人是否持有“证照”，现场是否查获无证经营的药械，是否发现有采购销售行为，而是结论性地表述为：你单位无证经营药械。三是记录不全。对违法事实的记载不完整、不全面，有些违法事实执法人员虽“心中有数”，但在案卷中无记载；有的谈话笔录中对有关违法事实询问不全或记录不全，笔录中找不到主题，简单、笼统，不深入，看不出案件的来龙去脉；四是案由不准确、不统一。案由没有按照相关法律法规规定的规范用语填写。如同一案卷中有两个案由，本无争议，但结果显示案由与事实不符，很不规范。

2、证据不够充分。执法中，执法人员为收集证据做了大量辛苦、细致的工作，但在执法案卷中，对据以定案定性的有关证据反映不够充分，表现在：一是不注重证据材料的收集。如在奥运期间，调查某企业经营蛋白同化制剂时,仅调查在何处采购、采购价格、销售价格，而对企业是否知道经营蛋白同化制剂的相关要求、该药品销往何处等却未进行调查；对正华某中药分店认定超方式经营调查取证时，仅凭当事人的出货单，而没有对购买方进行取证就定性。 二是收集证据的过程是否合法未反映清楚。如文书中没有写明执法证件是否让当事人看过；现场检查笔录中没有记明被检查人或被检查单位的法定代表人是否到场；调查笔录涉及多个与本案有重要关联的涉案人，而未对涉案人员分别实施调查，甚至被询问人的身份不明确。三是对所收集到的证据自身特性反映不清楚。如文书涂改处无签字或押印，笔录终了处未注明对笔录真实性的意见，空白部分未记明“以下空白”（特别是先行登记保存和查封扣押清单），复制或复印的证据材料无当事人盖章或签名等。

3、过罚失当。从执法案卷看，绝大多数行政处罚是严格依法实施的，作出的处罚决定都在相关法律、法规、规章等规定的范围内。但在运用自由裁量权时，有些处罚不太恰当，表现在：

一是行使自由裁量权未说明理由。由于考虑了一些不相干的因素，比如当事人的态度，案值大小，罚没款到位率，当事人的承受能力等，执法人员在作出处罚时给予了从轻、减轻或从重处罚，但在文书中看不出按照法律、法规的规定予以从重、从轻或减轻处罚的法定理由。二是违反公平原则。有些案件对同一性质，同一情节的违法行为处罚时，虽然表面也在有关法律、法规规定的幅度内，但罚款数明显不一致，导致同案不同法，显失公正。

4、文字疏漏。基层执法面广量大，工作繁杂而时间紧迫，因而在执法文书制作中出现一些文字疏漏，表现在：一是语言不规范、不准确。如在处罚决定书中有这样的表述：你药店不能提供采购酸枣仁的合法票据，据当事人称该批药品是从巴中市某某分公司购进的……、接药检所检验报告书称：沉香性状等项不符合规定……等。二是简写或错别字。如把《许可证》经营方式：批发（非法人）写为“非发人”，把药品湿毒清片写为“温毒清”片；三是少签名或代签名。有些文书漏缺执法人员和相对人的签名；有的在执法文书上存在代签名现象；有的在文书仅一个执法人员签字；四是漏填项。有些文书没有按照规定完整、准确地制作，一些应填写的栏目出现漏缺；有的执法文书需要填写“以下空白”的没有填写；有的身份证号、执法证号没有填全；有的法律条文书写不全。五是字迹潦草。执法文书的文字应讲究规范性和严肃性。有些执法人员书写时字迹潦草，模糊不清，不规范，难以辨认。

5、不依法改变处罚决定。行政处罚决定书须经行政单位负责人签批发出，但在案卷中发现有不依法改变行政处罚决定的现象。如某局先发出了处罚决定书处罚款5998.32元，后未通过法定程序随意减免5000元，又发出了处998.32元罚款的处罚决定书。

6、漏处违法行为。在调查取证时，固定有假药、劣药的证据，而决定书中只处罚了假药或劣药；检查笔录中登记有地奥心血康胶囊5盒、伊曲康唑1盒，处罚时只对1盒伊曲康唑实施了没收，而未对5盒地奥心血康胶囊作出任何处理。

7、法条适用不当。主要表现在：一是填写违反条款时，应当引用禁止性条款或义务性条款而直接引用了定性条款。如填写违反条款时，直接书写成“违反了《中华人民共和国药品管理法》第四十八（或四十九）条第三款第X项”。二是书写法律时简写法律名称。如《中华人民共和国药品管理法实施条例》简写成《实施条例》、《条例》等。

8、程序缺陷。主要表现在：一是应当使用一般程序处罚案件的使用了简易程序。如依据检验报告书对假劣药品实施处罚，应走一般程序，而有的单位则实施了当场处罚。二是对先行登记保存或查封扣押物品，超出法定时限，未作出行政处理。三是没收物品凭证不完整，如没收物品，缺《没收物品清单》，对同一单位没收药品、器械时，未按规定出具相关凭证。四是未对违法行为责令改正或责令期限改正或内容不明确，责令期限改正没有合理的期限和复查的文字记录。五是案件合议虽不对外使用，但也属办案机构的内部程序，而从案卷看大多为事后补的材料，因此出现记录过于简单，人云亦云的合议内容，极不严肃。六是告知当事人的权利不全面详实，县（区）制作的文书中复议机关只填写了巴中食品药品监督管理局，而没有填写同级人民政府。

三、原因分析

（一）思想认识不到位。

“执法为民、依法行政”是加强社会主义民主法制建设的有效途径，是建设法制政府的基本要求，但有的执法人员对此认识存在偏差，没有引起高度重视，还存在老一套执法理念，把罚款看作监管的目的，重罚轻教、以罚代管等。

（二）业务技能不够强。

执法中存在的问题有不少是属于业务技能上的，有些执法人员对相关的法律、法规及专业知识掌握不够，对执法中遇到的问题研究不够，对工作方法探索不够。表现在执法中要么发现不了违法行为，要么对违法行为定性不准，要么收集证据不充分，要么处罚失当，要么不遵守法定程序，要么执法行为不当。

（三）监督指导不到位。

监督指导不够，使得一些执法人员未能及时发现执法中存在的问题，即使发现了问题仅靠自身又难以纠正。有的执法人员说：我们也想提高执法水平，但没人给我们指导和帮助，我们都是“自学成才”的，有时执法中不知该怎么做，做错了也不知错在哪！还有执法人员说：上面只叫我们干，但没人教我们怎么干，有时错就错下去了。

（四）责任意识不到位。

让每一个人在多种岗位上进行锻炼，不仅可激发干事激情，提高执行力，也有利于促进公务员学习，拓宽视野，开拓思路，丰富知识，培养“多面手”。而在我们执法人员中有些同志不能正确认识轮岗交流的重要性，认为反正两年要交流一次，干得好与不好都一样。新交流到执法岗位上的人员不虚心学习，不钻研业务，跟老同志跑几天就认为自已是内行了，工作不负责任，办案不讲规矩。宗旨意识、大局意识、责任意识淡薄。

四、下一步措施

（一）转变观念，提高认识。

思想是行动的先导，目前基层执法存在诸多问题的一个重要原因，是一些执法人员对依法执法的重要性和必要性认识不够，偏重完成罚款任务，忽视依法执法。依法执法不仅要重执法过程，还要严把案卷质量关。只有执法人员认识充分，才能克服执法中的问题，提高执法能力, 案卷质量和办案水平。

（二）加大执法人员培训力度，提高执法人员的业务技能。  

要定期举办法律业务知识培训班，讲解法律法规，结合实际操作讲办案技巧，重点培训《药品监督行政处罚程序规定》、《药品监督行政执法文书规范》和省局编写的《药品监督执法文书使用说明》。除了执法业务技能的培训外，还要加强公文写作和逻辑方面的培训，没有良好的写作和逻辑基础就制作不出高质量的执法文书，执法人员应在日常工作中安排一定的时间加强有关知识的学习。

（三）充分发挥法制工作人员作用，把好监督“审核”关。

作出行政处罚决定前，由政策法规科对案卷进行审核，是防止不当执法和违法执法的重要举措，也是提高执法文书制作水平的好举措。“审核”应从执法主体是否合法、执法程序是否合法、当事人认定是否准确、违法事实是否清楚、证据是否确凿、案件定性是否准确、适用法律条文是否正确、自由裁量是否合理、文书材料是否规范、卷面是否清晰、文字是否有疏漏等方面全面把关。

（四）健全监督制约机制。

要把行政执法人员的执法文书制作评议考核与年终考核相结合，实行岗位考核与执法效果相挂钩，执法效果与评先争优相挂钩，形成一整套竞争激励机制，督促行政执法人员认真学法、用法、依法办案，促进行政执法水平提高，将行政执法案件件件办成“铁案”。